Экономическая война перестает быть «дешевым» вариантом, когда цель может дать отпор
Санкции обычно не достигают каких-либо заявленных политических целей, и они часто приводят к обратным результатам и еще больше поощряют то поведение, которое они призваны остановить.
Недавнее сообщение Bloomberg привлекло внимание к нежелательным, но предсказуемым последствиям широких санкций против России: «Некоторые чиновники администрации Байдена теперь в частном порядке выражают обеспокоенность тем, что вместо того, чтобы разубедить Кремль, как предполагалось, санкции вместо этого усугубляют инфляцию, ухудшают продовольственную безопасность и наказывают простых россиян больше, чем Путина или его союзников».
Эти пагубные последствия широких санкций не должны удивлять никого, кто внимательно следил за этими вопросами, поскольку это то, что почти всегда происходит, когда вся экономика страны становится мишенью для наказания. Неспособность изменить поведение правительства-мишени еще менее удивительна, поскольку крайне редко недружественные авторитарные государства уступают перед лицом кампаний давления, проводимых под руководством США. Негативные последствия этих санкций для России неизбежно будут более значительными и далеко идущими, чем в предыдущих случаях, поскольку Россия является гораздо более крупным игроком в мировой экономике. Чем жестче становится экономическая война, тем больше она наносит вреда всему миру.
Часто продаваемая как «недорогая» альтернатива военному конфликту, практика широких санкций представляет собой неизбирательное нападение на целую страну. Они подвергают наказанию десятки миллионов обычных людей, оставляя богатых и имеющих хорошие связи в основном нетронутыми. В некоторых случаях они сами по себе создают гуманитарные кризисы, а в других, таких как в случае с Венесуэлой, они значительно усугубляют существующие кризисы и делают их гораздо более смертоносными, чем они были бы в противном случае.
Санкции часто вводятся в отношении стран, находящихся под фактическим контролем жестоких авторитарных правительств, а это означает, что люди страдают вдвойне — и от тех, кто ими управляет, и от внешних сил, которые ведут экономическую войну в попытках изолировать этих правителей. В любом случае люди, вынужденные страдать из-за той или иной политики, не в состоянии ее изменить, но санкции, как правило, усиливают авторитарных лидеров, в то время как внутренние оппоненты этих лидеров вынуждены бороться, чтобы просто выжить.
Случай с Россией необычен тем, что впервые в новейшей истории Соединенные Штаты и их союзники попытались применить такого рода масштабное экономическое принуждение против столь крупного государства, хотя в других отношениях они следуют той же схеме, которую мы наблюдали с предыдущими режимами санкций. Широкие санкции всегда наказывают простых людей больше, чем элиту, и это сделано намеренно. Как показал Эсфандьяр Батмангхелидж в своем исследовании санкций против Ирана, широкие санкции действуют как инфляционное оружие, направленное непосредственно против народа. Далее он объяснил в статье, написанной вместе с Эрикой Море ранее в этом году, что «санкции сильнее всего ударяют по гражданам среднего класса, которые изо всех сил пытаются поддерживать свой уровень жизни, поскольку инфляция приводит экономику в смятение, и по тем, кто живет в бедности, кто борется просто за выживание, поскольку цены на хлеб стремительно растут».
Экономическая война последовательно ухудшает продовольственную безопасность в стране-мишени, и теперь те же разрушительные последствия ощущаются во всем мире из-за сбоев, вызванных самой войной, санкционной реакцией на нее и ответными действиями России в ответ на санкции. Как предупреждал Амир Ханджани в статье для журнала Responsible Statecraft ранее в этом году, «Мы действительно находимся в неизведанных водах и, похоже, не готовы к последствиям». Мы привыкли к тому, что политика принуждения оборачивается против нас в виде обострения проблем безопасности, но сейчас мы сталкиваемся с будущим, в котором мы также столкнемся с экономическим ударом. Экономическая война перестает быть «дешевым» вариантом, когда цель может дать отпор.
Если издержки экономической войны высоки, то как насчет выгод? Правда в том, что их либо мало, либо вообще нет. Ограниченная эффективность санкций как инструмента политики хорошо понималась учеными на протяжении десятилетий, но это понимание едва ли повлияло на принятие политических решений. Как объяснил Николас Малдер в «Экономическом оружии», важном докладе о происхождении современных экономических санкций после Первой мировой войны, Соединенные Штаты в последние десятилетия все чаще прибегают к использованию экономических санкций, и эти санкции стали ныне менее успешными, чем когда-либо.
Малдер пишет: «Если в период 1985—1995 годов, в момент относительной мощи Запада, шансы на успех санкций все еще составляли около 35−40 процентов, то к 2016 году этот показатель упал ниже 20 процентов. Другими словами, в то время как применение санкций резко возросло, их шансы на успех резко упали». Становящееся все более изощренным использование Соединенными Штатами финансовых санкций и вторичных санкций привело к тому, что экономическая война стала еще более разрушительной для людей на «принимающей» стороне, но, за исключением режима международных санкций под руководством США, который привел к ядерной сделке с Ираном, этот режим не принес никаких других заметных успехов.
Одной из причин такого падения эффективности является относительное снижение экономического влияния США и союзников и усиление других государств, что создает больше возможностей для других стран действовать в качестве нарушителей санкций. Другая заключается в том, что Соединенные Штаты склонны использовать свои самые мощные санкции для достижения надуманных, а иногда и невыполнимых целей — будь то принуждение к смене режима, принудительное одностороннее разоружение или прекращение войны. Американские политики постоянно переоценивают силу санкций и недооценивают готовность государства-объекта санкций терпеть экономические страдания ради какой-то другой цели.
Например, Соединенные Штаты по-прежнему привержены сохранению санкций максимального давления на КНДР и продолжают угрожать Северной Корее дополнительными санкциями, если ее правительство проведет новые ракетные и ядерные испытания. Во время начала пандемии КНДР фактически изолировала себя от мира по собственной воле, поэтому трудно представить, чего могут достичь дальнейшие экономические санкции. Северная Корея по-прежнему непреклонна перед лицом требований о разоружении, и кажется очень маловероятным, что это изменится, независимо от того, сколько стимулов может предложить Вашингтон.
В других случаях — таких, как Афганистан — Соединенные Штаты отказываются признавать фактическое правительство страны и продолжают применять к нему санкции, как если бы это была просто банда повстанцев. Риск нарушения санкций настолько велик, что большинство фирм и финансовых учреждений не рискнут вести бизнес в стране, даже если некоторые операции технически разрешены. Санкции, введенные в настоящее время в отношении движения «Талибан»*, фактически отрезали Афганистан почти от всей внешней торговли, Соединенные Штаты наложили арест на активы афганского государства, а международная помощь, от которой страна сильно зависела на протяжении десятилетий, сократилась до доли того, что было раньше.
Экономическое принуждение с помощью широких санкций может привести к огромным разрушениям, но оно обычно не способствует продвижению интересов США или улучшению условий безопасности в других частях мира. Пришло время признать, что широкие санкции приносят больше вреда, чем пользы, и они усугубляют многие проблемы, которые они должны решать.